瞭望调研｜草原超三成湖泊干涸，绿色北疆任重道远
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近年来 特别是党的十八大以来，内蒙古全区实现森林覆盖率、草原植被盖度连续“双提高”，荒漠化、沙化土地持续“双减少”，实现了“整体遏制、局部好转”的重大转变。然而，构筑北疆万里绿色长城任重而道远，内蒙古生态形势依然严峻。
大于1km²的湖泊从427个减少为145个
湖泊总面积从4160km²缩小到2901km²
1987-2010年23年间
数量减少34%，缩小比例高达30.3%
这就是内蒙古的湖泊家底。
而经近百年毁林开荒
大兴安岭森林边缘已后退200公里
“绿屏风”严重受损
……
地处中国正北方的内蒙古自治区，是我国北方乃至全国的重要生态屏障，内蒙古生态的好坏，直接关系华北乃至全国的生态安全。
《瞭望》新闻周刊记者调研发现，
全区草原沙化退化现象仍然存在，已垦草原、林区恢复困难。
不少河流断流、湖泊干涸，工农业耗水严重，一些地区地下水超采严重。
同时，在生态建设中还存在一些误区，比如一味追求高大上的样板工程，忽视了因地制宜和生物多样性的原则；
再如出发点是为了保护生态，却忽视生态平衡和水平衡，给生态带来了“保护性”的破坏；
更有甚者还出现在湿地和草原上造林绿化的荒唐之举，这些都是应该警惕和纠正的。
在总体水资源匮乏的华北、西北一些地方，生态文明建设要充分考虑客观条件，尊重自然规律、科学规律、产业发展规律，将以水定产、以水定绿、以水定业，作为地方经济发展和人民生活水平提高的重要原则，像划定耕地红线一样，划定水资源使用红线，为子孙后代留下“水资源空间”。
同时，各地决策部门应加强顶层设计，计算好“单位水产出”，科学合理调配资源，统筹规划好区域发展次序与模式，做到既山清水秀永续，又人民富裕常在。
◆ 针对内蒙古的生态现状与生态保护实践，《瞭望》最新一期推出深度报道《构筑北疆 绿色长城》
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探摸草原“水”家底
◆ 部分地区的产业布局已超出当地水资源承载能力，工业耗水很可能对地下水平衡造成威胁
文/《瞭望》新闻周刊记者 殷耀 任军川 于嘉
大于1平方公里的湖泊从427个减少为145个，湖泊总面积从4160平方公里缩小到2901平方公里，这是内蒙古的湖泊家底。北京大学城市与环境学院方精云院士带领的研究团队通过遥感图像判译与野外考察发现，从1987年到2010年的23年间，内蒙古大于1平方公里的湖泊减少了34%，湖泊总面积缩小比例高达30.3%。
近年来，随着国家草原生态保护补奖政策和地区性休牧等保护措施的实施，内蒙古草原生态整体恶化趋势逐步减缓。然而，《瞭望》新闻周刊记者在内蒙古部分牧区调研时看到，高产饲料地、网围栏建设项目等本来以保护为初衷的行为，却加剧草原地区地下水位下降，造成生物多样性减少，部分地方草原出现退化。
超三成湖泊已经干涸
干涸的湖泊，是《瞭望》新闻周刊记者在内蒙古部分牧区采访时常会见到的景象。湖盆的沙土黄里泛白，有风刮来时，扬沙和碱尘被卷起，周边的牧草比较稀疏，如同一块块斑秃。
记者了解到，湖泊数量和面积随着降水量不同而变化，近年来总体趋势是在缩减。
锡林郭勒盟太仆寺旗贡宝拉格苏木的白音查干湖，南邻河北，曾被当地牧民称为母亲湖。如今，站在湖旁的山坡上放眼望去，巨大的湖盆内只有零星水泡，泛白的沙土上偶有矮草，显得十分荒凉。
▲ 内蒙古农牧交错地带草原上干涸的湖泊（摄于9月7日）。
“春秋季节刮起大风白茫茫一片，都不敢出门，家里的草场明显沙化。”从小就生活在这里的牧民宝音达来说，“三四十年前，湖面看不到边，水鸟成群结队。”
贡宝拉格苏木一些牧民告诉记者，20多年前，源自河北的哈夏图河是白音查干湖的主要补给河。由于上游大面积农田灌溉彻底断流，湖泊干涸、草场退化，人们的生产生活受到了较大影响。
阿拉善盟额济纳旗古日乃苏木境内的古日乃湖，位于巴丹吉林沙漠边缘，20世纪90年代还有明显的水面。当时芦苇葱簇、梭梭成片，如今只留下大片龟裂的湖盆。古日乃苏木牧民图布巴图说，20年前湖彻底干了，很多植物枯死了，风沙越来越大，村民走得只剩下三五人。
20世纪90年代初，记者曾到访通辽市奈曼旗的西湖。当时湖里水草丰美，盛产鲤鱼，现在却是“湖心种地出绿色，西湖风沙已无边”。当年的湖心岛周围已遍布农田。
农牧交错区耕地耗水严重
在以草原地貌为主的内蒙古中部某苏木，《瞭望》新闻周刊记者看到，公路边草原上偶有成片耕地，星星点点的白色土豆花开得正艳。当地牧民说，这里的有些耕地原本是饲料地，现在种上了马铃薯等经济作物。草原监管部门年年严查，仍有人为了牟利铤而走险。
▲ 农牧交错地带的草原上种植的大片土豆等经济作物（无人机航拍于7月18日）。
20世纪90年代初到2013年前后，内蒙古开始在部分牧区建设高产饲料地，鼓励牧民种植青贮玉米或高产牧草，为的是冬春季节补充牲畜所需的饲草料，以减轻草场压力。但记者在一些牧区采访了解到，一些高产饲料地大量抽取地下水、超量施用化肥，加剧了草原退化。
受访牧区基层干部反映，前些年，在高产饲料地种粮食和经济作物的现象比较普遍。草原地区土层较薄，土地贫瘠，为提高产量，种植者大量浇水、施肥。基层草原监管部门执法人员调查发现，有的饲料地一亩施了180公斤化肥，土壤就像水泥块一样严重板结，几乎什么都种不下去了。
同时，水漫灌的农业生产方式加剧了水资源供需矛盾。赤峰市水利局一位受访专家说，20年前，农村流行打小井、配小泵、浇小地，地下水超采严重，近几年灌溉耗水也降不下来。20世纪80年代至今，赤峰市地下水位下降近20米，主城区近3年的下降速度每年仍有五六十厘米，现在全市有200多眼机电井打到地下200多米才出水。通辽市可利用水主要是地下水，农业灌溉占用水总量的八成以上，由于得不到有效控制，区域性地下水位下降严重，科尔沁区3000多平方公里的地下水超采区形成“漏斗”。
▲ 农牧交错地带的草原上的蓄水池和大面积种植的农田（摄于7月18日）
在内蒙古西部一些牧区，很多牧户都有几十亩或上百亩饲料地，由于卖玉米的收入高于种饲草养畜收入，许多人就直接在饲料地里种植玉米。但“大水大肥”的耕作方式，加剧这些地区地下水位下降和土壤环境破坏，影响天然牧草生长。
据了解，内蒙古草原地区历史上数次开荒形成的耕地也在蚕食草原。新中国成立初期，锡林郭勒盟、呼伦贝尔市等地基本上都是草原，没有多少耕地。20世纪50年代末，人们开始在草原地区大面积开垦种地。到了20世纪80年代，随着土地承包到户和个体经济的快速发展，又掀起一轮开垦潮，被开垦的草原周边沙化较严重。
内蒙古中部一旗县的受访干部说，30年前，这个县的农田只有80多万亩，到2012年前后增至140万亩，人们起初种莜麦、小麦、油菜和胡麻等作物，近十多年开始种耗水量大的马铃薯和蔬菜。目前，这个县水浇地面积接近耕地总量的1/3，农业用水加剧了地下水位下降，加上近年来天旱少雨，草原大不如前。
在内蒙古大兴安岭以西的草原地区约有数百万亩耕地，多在林草过渡地区，其中一百多万亩位于草原地区，大量农药化肥的使用和农业灌溉影响了当地部分河湖的水质和草原的牧草长势。
工业耗水超限度
来自内蒙古自治区气象局的消息显示，近几年来，内蒙古全区旱情严重，特别是春末夏初重旱区域占一半以上，不仅严重影响农作物和牧草生长，还加重地下水位下降、河湖干涸。
工业耗水状况不容小视，很可能对地下水平衡造成威胁，进而影响生态安全。据了解，2006年建成运营的岱海电厂，一度通过岱海水直流冷却，年用水量达1000多万立方米，目前该电厂已开始技改工程建设。
部分地区的产业布局已超出当地水资源承载能力。中科院地理科学与资源研究所一项研究显示，以建设能源和新型化工基地为发展方向的内蒙古西部某市，面临水资源短缺和水环境承载力弱等问题，预计到2020年，该市能源产业需水量将由2015年的2.14亿立方米增至4.4亿立方米，煤炭、煤电及煤化工产业将更大程度影响其他部门的正常用水。
▲ 呼伦贝尔草原上的露天矿和工业项目（摄于7月27日）
在一些草原地区，记者看到露天煤矿开采中形成的渣土堆拔地而起、十分突兀。有牧民反映，煤矿周边的草场因地下水被破坏而明显退化。
方精云带领的研究团队认为，在内蒙古草原地区，湖泊锐减的原因64.6%是煤炭开采耗水。
此外，一些地方修筑大量水利设施，也造成入湖径流急剧减少，湖泊在降水稀少的干旱气候下蒸发强烈，湖面迅速萎缩、水质咸化并向盐湖发展，部分湖泊最终变成了干涸的荒漠。LW
复绿应量水而行
◆ 要统筹山水林田湖草系统治理，严控工农业耗水，植树种草需量水而行
文/《瞭望》新闻周刊记者 殷耀 任军川 于嘉
“最愁的就是水。”因为干旱，内蒙古自治区赤峰市松山区穆家营子镇古都河村农民李正义为自家种的山杏发了愁。
2004年，李正义退耕了6亩地，种上不用浇水的山杏，“三五年前，一亩至少能产六七十斤杏核，这两年旱，一亩只产二三十斤。”
内蒙古自治区气象局统计，2016年至今年6月，全区旱情严重，特别是春末夏初重旱区域占一半以上。赤峰、通辽一些农民的旱地，去年春天因无有效降水而未播种。干旱少雨，不仅严重影响作物和牧草生长，还加重地下水位下降、河湖干涸。
水是再造秀美山川的关键，生态系统需要大量的水来维持运转。除了干旱，《瞭望》新闻周刊记者在内蒙古部分牧区采访调研发现，有些地方一味追求地上的绿，对地下的水资源平衡造成了影响；有些草原地区搞沙区治理和生态建设时“贪大求全”，没能因地制宜、遵循规律，或存在一味追求“绿色政绩”而不顾实际苗头。另外，生态建设不够重视生物多样性，一定程度上影响了生态平衡和生态建设的效果。
长不大的“小老头树”
在呼伦贝尔市某村一处退耕还林的坡地上，《瞭望》新闻周刊记者看到一片杨树密密麻麻地簇拥着，株距只有2米左右。
“十来年了，这树没长到碗口粗呢。”68岁的农民胡景禄说，这里有26亩是他2002年退耕还林后种的，当年为了见效快，种得太密，不料水却跟不上。
记者调查发现，内蒙古大部水资源本已紧缺，可一些地方植树种草过于茂密，速生杨等耗水量大的林草品种较多，有的地方还在不宜种树的草地或沙地上大规模造林，生态保护修复没有量水而行。
在赤峰市敖汉旗、通辽市奈曼旗等地，记者看到，一些生长了20多年的杨树主干矮小、分支丛生，有的甚至枯萎死亡，当地人将其称之为“小老头树”。
当地干部说，这些树多为三北防护林、京津风沙源等工程实施时种下的速生杨，虽长得快，但耗水多，加快了地下水位下降，由于根系吸水不足，生长不良或死亡。目前，全旗残次的杨树林达310万亩，严重残次林200万亩，改造起来审批严、投入大。
当前，国家积极推广低密度造林技术，但一些基层林业技术人员对新技术了解不够、认识不足，仍按老方法种树；有些地方过分追求“茂密”“好看”和高成活率，造林密度远远高于国家相关标准，不仅影响了植被生长，也增加了水资源压力，一定程度上破坏了水生态平衡。
受访专家和基层干部表示，内蒙古构筑北疆万里绿色长城，要统筹山水林田湖草系统治理，严控工农业耗水，植树种草需量水而行，使北疆万里绿色长城更牢固。
生态保护修复要根据水资源状况，合理确定林草种植密度和种类，坚持以自然恢复为主。受访专家认为，基层要树立“以水定生态”的意识，立足当地气候条件，不能违背自然规律，不分区域、不考虑水资源承受能力，盲目冒进，搞“高大上”的生态工程。
受访基层林业工作者建议，国家进一步向基层大面积推广低密度造林等先进技术，明确相关技术标准。
切忌唯“绿”是图
在内蒙古东部某旗，记者看到，在草原腹地呈带状分布的沙地治理项目区被密密麻麻的杨柴、黄柳、小叶锦鸡儿等灌木植被遮盖。
▲ 草原沙地治理项目区种植的杨柴、黄柳、小叶锦鸡儿等灌木林
当地草监局专家说，一些平缓的流动沙地和小面积风蚀沙坑适合以草方格的方式种草，应尽量保持草原地貌。“虽然看上去不如密植的灌木葱郁，却更经济、持久、稳定，并且符合自然规律，能更好地和周边环境协调一致，促进土壤形成、改善周边环境。”
记者调查发现，由于公益林项目补贴相对草原补奖资金较多，少数人为了申领林权证、争取林业补助资金，在草原上大量挖坑种树。一些沙地治理项目区种樟子松、杨树等高耗水树种，造林保存率不足10%。草原深处有的苏木乡镇为了景观绿化而种树，结果年年种树不见树，虽然不断补种、经常浇水，树还是长不好。
锡林郭勒盟牧民呼和图嘎说，10多年前人们在沙地治理时种了一大片樟子松和杨树，三四年后都死光了，后来对这里实施围封禁牧，很多裸露的沙地又长出了草。
中科院科研人员对科尔沁沙地生态状况研究发现，在沙地南缘营造的樟子松人工林中，年龄越大的林子，地下水降得越多。例如，林龄十二三年的地方，地下水埋深2米左右，林龄40多年的区域，地下水埋深则超过6米。
有基层干部反映，有领导来调研时，看到邻省林场林茂叶绿，而与其紧邻的内蒙古地域多为半荒漠草原，看上去稀疏、泛黄，视觉冲突很大，故提出大规模建设林场的想法。若在草原上大规模人工造林，很可能破坏原生植物，反而不利于水土保持，甚至出现“远看绿水青山，近看水土横流”的情况，这一倾向要警惕。
重视生物多样性
在大兴安岭一片湿地里，记者看到，小草绿如碧毯，水面若隐若现。可少数湿地里却种着株距一致的樟子松苗，有的枝歪杆斜，有的黄叶枯萎，与整个环境极不和谐。
当地人说，种上树的湿地曾被开荒，近两年退耕，草甸恢复，树却长得一年不如一年。
受访林业专家告诉记者，在湿地造林应当谨慎，不仅树木不易成活，还会造成湿地生态系统向陆地生态系统演替，威胁鱼类、鸟类等动物生存。
历史上，内蒙古大部植被以舒林草原为主。受访治沙专家说，这些年一些地方搞生态建设时不尊重自然规律，绿化成果难以为继，甚至好心办了坏事，影响湿地、草原等生态系统的良性运行。
▲ 辉腾锡勒草原风光美 邹予摄
在自治区东部一些规模较大的林场内，记者看到，杨树、松树等高大乔木是主角，成千上万棵速生杨或樟子松整齐列队，鲜见灌木、地被植物，个别林场中还能看到精心打造的“样板工程”。
对此，林业专家认为，单一树种大面积栽植，既不混交，也不分层，不利于防范虫害和火灾，也难以成为动物栖息地，构建不了合理的生物群落。
在实践中，一些地方坚持以自然恢复为主，生态建设时注重适地适树（草），将乔木、灌木和地被植物相结合，系统性的恢复和治理方式则取得了良好成效。
鄂尔多斯市林业局局长韩玉飞说，鄂尔多斯市沙化、荒漠化和水土流失较严重，因此，生态修复一直比较重视草木种类多样化。比如，草木种类选择以柠条、沙柳、沙打旺等乡土灌木为主，进行草灌乔结合综合治理；在生态植被状况差的地方实施生态移民，建成2万多平方公里生态自然恢复区，这些做法令不毛之地长出了草木，恢复了生机。
生态脆弱的阿拉善盟以乔灌草相结合、坚持适地适树原则，提高生态建设成效。初夏时节，记者曾来到阿拉善左旗巴彦浩特镇境内的腾格里沙漠东缘调研，在这里可以看到，10多年前寸草不生的沙丘和长着少量灌木的戈壁，如今既有两三米高的沙枣林、丛簇的梭梭林，也有挺秀的槐树、开着红黄花球的沙拐枣。
阿拉善盟林业局负责人说，全盟生态建设以封禁保护为主，飞播与人工造林只是“锦上添花”，充分考虑当地气候干旱、土壤盐碱化较重等条件，根据防风、固沙、土壤改良等不同功能，合理选择不同草树种植，注重将乔木、灌木和地被植物相结合，生态恢复效果较明显。
当前，内蒙古多地正积极落实系统治理生态的理念。例如，巴彦淖尔市依托河套平原优质耕地和特大型灌区等实际情况，坚持规划入手、项目支撑、试点先行，全力推进山水林田湖草沙综合治理，一些项目已经落地。LW
人畜平衡为草原“减压”
文/《瞭望》新闻周刊记者 殷耀 任军川 于嘉
在内蒙古草原上，根据适宜载畜量计算，三五百亩的草场只能养一二十只羊，而2017年内蒙古靠草原为生的牧业人口已达150万人。牧区人口快速增长，随之带来牲畜头数增加，已超出了草原自然承载力，在一定程度上加重了草原退化、沙化。
人和牲畜增多了，草原无法承载。减人减畜，就要为依草而生的牧民找到出路。但是，记者调研发现，由于牧区产业结构单一、城镇产业基础薄弱，牧民减畜并不积极，转产转移也不容易。
▲ 牧民在内蒙古锡林浩特市宝力根苏木的草原上套马 任军川摄
人多了，羊超载了
内蒙古锡林郭勒盟镶黄旗巴彦塔拉镇古斯贵嘎查的牧民阿拉坦苏和的家里有1879亩草场，只能养70多只羊。为多养点牲畜，他以一年10元/亩的价格租了邻居的2300亩草场。但连续5年干旱，让他基本没有收益。而在这个嘎查，人均草场只有274亩，户均拥有草场454亩。
记者在锡林郭勒盟正镶白旗、镶黄旗等地了解到，数十年来人口大量涌入，加剧了牧区人多地少的矛盾，这些地方的人均草场只有三五百亩，根据当地适宜载畜量计算，每人只能养一二十只羊。在牧区，如果仅有这样的养殖规模，人们的生活都十分困难。为了生计，当地牧民只好偷着多养羊。这也造成局部地区超载严重，草原因过度利用而明显退化。
受访草原专家说，1949年内蒙古靠草原为生的牧业人口约为26.3万人，1965年约为55.4万人，而到了2017年则达到150万人。
记者在多个牧区发现，人口多草场少的矛盾日益突出，超载过牧现象难以杜绝。内蒙古东部某地区一名干部说，2013年当地超载5万只羊，2016年超载4.5万只羊，去年严厉整治后仍达1.6万只。
长期超载过牧让草原自然生产力大幅下降。内蒙古草原监测数据显示，全区天然草地每公顷产草量从20世纪50年代的1600多公斤下降到目前的700公斤左右，降幅超过50%。
再就业难阻碍减畜转产
“目前，有的牧区草原生态保护补奖政策补助标准相对较低，牧民转移进城再就业难度也较大。”多位受访牧民和基层干部说，这导致牧区直接从事牲畜养殖的人口不能有效减少，减畜效果也大打折扣。
一方面，补助标准低让牧民减畜、禁牧或转产动力不足，草原难有效“减压”。
在锡林郭勒盟，近几年一只羊均价七八百元左右、一头牛1万元左右，养殖效益比现行补奖政策更有吸引力。另外，按照内蒙古现行的草畜平衡政策，牧民拥有的草场面积越大，草场质量越好便可以养越多的牛羊，领取的奖补资金也越高。
在苏尼特草原南部、镶黄旗、正镶白旗等内蒙古中部的荒漠半荒漠草原地区，生态脆弱，草原质量差，但人口较为稠密，人均享受的补奖资金十分有限，为了生计，违规超载过牧较为普遍，以补奖促进草原保护的作用没有充分发挥。
另一方面，牧区畜牧业结构单一，牧区中心城镇产业较少，减畜后过剩的牧业人口转产或再就业能力弱、机会少。
苏尼特右旗一些干部说，当前畜牧业龙头企业、牧民专业合作社带动能力有限，尚未形成较有能力的职业牧民队伍，很难拓展产业发展渠道、搞活多种经营，牧区仍未实现从“头数畜牧业”到“效益畜牧业”的转变，还无法少养、优养、精养。
同时，牧区的中心城镇产业少、欠发达，如果牧民离开牧区转移进城，很难找到工作，孩子上学、老人看病和日常的衣食住行等花销，仍离不开草场和牲畜，有的地方甚至出现进城牧民回流的现象。
记者还了解到，近年来，一些外来人口迁入牧区，比如以探测和开发资源为名义迁入的企业和企业工人，以开发饲料基地为名迁入的周围农区农民，或以羊倌、泥瓦工等雇工名义迁入的周围农牧区农牧民，也都对草原生态影响较大。
亟待扶持后续产业
受访基层干部认为，生态屏障已成为草原的主要功能，应遵循生态优先原则，加强草原保护修复，降低草原利用强度，减人减畜，使草原提高质量、恢复生机。
苏尼特左旗的基层干部建议，应坚持和完善草原生态保护补助奖励机制，既要保护和修复草原生态，也要保障牧民权益，调动牧民积极性。比如，在以草原载畜能力测算补贴标准的基础上，适当提高荒漠半荒漠等生态脆弱牧区的补贴标准，并建立与物价上涨相协调的递增机制，为牧民减畜、转产、转移进城夯实物质基础。
此外，还要进一步优化牧区区域规划和产业布局，优先发展中小城市和二、三产业，促进过剩的牧业人口主动迁移。
苏尼特右旗生态保护局局长刘风山说，可探索加大牧区中心城镇产业扶持力度，增加对绒毛产业、肉类食品深加工等特色产业的支持力度，吸引牧区人口逐步向小城镇转移；加强进城牧民再就业培训，为牧民转移进城提供更多保障，解除其后顾之忧。此外，可考虑建立牧区人口准入制度，减轻牧区人口压力。LW
恢复草原生态需补四块短板
◆ 短板2 流转草牧场无序放牧、打草等过度利用草原现象尚难有效监管
◆ 短板3 违法采挖、碾压草原等行为惩处力度较弱
◆ 短板4 人力短缺、技术落后、财力不足导致监督管理难奏效
◆ 要建起草原保护“高压线”
文/《瞭望》新闻周刊记者 殷耀 任军川 于嘉
近年来，在国家支持、地方努力下，草原生态监管工作力度越来越强，草原生态恶化趋势逐步减缓。但是，《瞭望》新闻周刊记者在内蒙古牧区调研时发现了制约草原生态恢复的四块短板：
网围栏建设过多过密，加剧了生物多样性减少，造成了草原退化；
流转草牧场无序放牧、打草等过度利用草原现象尚难有效监管；
违法采挖、碾压草原等行为惩处力度较弱；
人力短缺、技术落后、财力不足导致监督管理难奏效。
这些短板亟待着力补齐。
网围栏过密恐成草原“杀手”
在锡林郭勒盟多地，《瞭望》新闻周刊记者观察发现，草原上，一些网围栏所经之地，牧草长得老高，周边草地却很低矮，视觉反差十分强烈。当地牧民说，这是因为随风传播的草籽被网围栏阻挡并积存下来造成的。
受访生态专家说，牧民为了避免外来因素对自家承包草场的侵犯，加固、加高围栏，切断了野生动物取水、觅食和迁徙的道路，也对花粉、草籽的自由传播造成影响。
草原上交织如网的围栏也破坏了野生动物的栖息环境。在呼伦贝尔市新巴尔虎右旗境内的巴尔虎黄羊自治区级自然保护区，受访牧民和生态研究人员说，这些年几乎已经看不到黄羊了，大鸨、狐狸等野生动物也越来越少见了。
在内蒙古大部分牧区，2000年以来兴建的网围栏明确了牧民对草场的承包经营权，有助于激发牧民合理放牧、保护草原的积极性。但是，记者调研发现，牧区网围栏如果过密，会形成一个个封闭的小圈子，严重阻隔草、水、路、牲畜棚圈以及牧民家园的有机联系，对生物多样性、生态平衡产生不良影响。
过密的网围栏还打破了蒙古族走场游牧的传统习性。采访中，记者了解到，一些牧民近两年主动拆掉了网围栏，几户人家把草场合在一起共同经营，实现了划区轮牧，做到了草畜平衡，让牛羊在广阔的草原上游走，草原也得到休养生息，优质牧草产量明显增加。
受访专家认为，草原修复治理要严格遵循生态规律，切合草原牧区的客观实际，按照草原承载能力、净化能力、抗扰能力和资源利用限度等，适度利用牧草资源，摒弃过度的草场网围栏建设。
超载过牧、违规打草难根治
在锡林郭勒盟等地，记者采访了解到，草牧场承包经营权流转的规模日益增大，流转对象日趋多元，一些草牧场被转包出租后，承包或承租方掠夺性经营，对草原生态造成破坏。草原监管部门虽然年年下大力气打击整治，但由于此类现象分散、隐蔽，难以根除。
锡林郭勒盟草原监管部门工作人员说，用于放牧的草场转包出租费用为每年每亩5元至10元，一些承包或承租方为了获取短期效益而超载过牧，不进行必要的保护与建设，加剧了草原退化。
太仆寺旗一些干部反映，多数牧民基本能做到草畜平衡，然而河北省张北县、沽源县等相邻地区一些养羊户把牛羊赶到太仆寺旗放养，给牧民一定经济补偿，导致部分草原被过度利用，牧草长势欠佳。
在锡林郭勒盟，有近4000万亩草原适合打草，记者采访了解到，多数牧民爱惜草原，能做到规范、适度打草。但是，承包或承租他人草场的经营者却为了牟取高额利润过度打草。特别是前几年干旱造成牧草相对短缺、价格较高，“竭泽而渔”式的打草现象尤为严重。一些地方草籽尚未成熟，就有人急忙打草，或者“搂干拔尽”不留草根和草籽带，这对草原生态造成了很大破坏。
多地受访干部说，流转草场超载过牧、违规打草等行为流动性和隐蔽性较强，有关部门虽采取监管措施，但因草场分散，很难及时发现、处理。
因此，受访基层干部建议，为了确保转包出租的草牧场生态安全，希望国家进一步指导和支持地方加强草牧场流转监管，健全相关法律法规，明确流转双方的权利义务等，并建立健全草牧场流转服务平台，将所有流转行为纳入平台管理，推动草牧场流转公开、合法，助力监管机构加强对流转草牧场的草地生产力监测，发现问题及时处置。
▲ 9月24日，在内蒙古锡林郭勒盟，已经打好的草捆绑成堆摆放在草原上。新华社记者 彭源 摄
草原保护红线尚未形成“高压线”
每逢节假日，越来越多人选择草原自驾游，碾压草场行为随之增多。草原上由车辆碾压形成的自然路因下雨积水容易陷车，人们便绕道开出新路，车辙左一道右一道，这让草原伤痕累累，一两年也长不出草。
“汽车碾压草原，车辙形成的自然路纵横交错，执法时困难重重。”锡林浩特市生态保护局负责人说，车辆碾压草原地点一般偏僻、分散，很难抓现行，即使抓住了，由于缺少具体的处理依据，执法人员也只能进行警告教育。
除了车辆碾压草原，草原上私挖滥采野生药材和植物的现象也比较严重。
“每年5月至10月，违法采挖防风等药材的案件较多，大多发生在深夜，执法人员一到现场，盗挖者就开车逃跑，如果发生车祸，执法人员还得承担相关责任。”锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗生态保护局负责人说，有时不法者被抓后移交地方公安部门，但由于缺乏充分的法律依据，公安部门也无法受理，只能依据草原法第六十七条规定，处以相应罚款。
锡林郭勒盟乌拉盖管理区生态保护局副局长李东升说，每年都能破获几起在草原上盗挖黄芪、芍药等药材的案件，但只能依据现行草原法，对不法人员进行一定数额的罚款，处罚力度较轻，难以形成震慑，其背后黑色利益链很难斩断，私挖滥采屡禁不绝。
“现行草原法律法规的处罚力度偏弱，缺少行政强制措施，无法有效制止草原生态违法行为，草原保护红线尚未形成‘高压线’。”多位受访基层干部说，由于行政处罚资金远低于违法成本，违法人员虽然交了罚款、受到处罚，但还会继续违法破坏草原生态；有的监管领域尚无标准规程，缺乏处罚法律依据，只能宣传引导、说服教育。此外，草原行政执法与刑事司法仍然存在衔接不畅的问题，不利于打击破坏草原犯罪行为。
因此，基层受访干部建议，进一步修改完善草原法，提高破坏草原违法行为的行政处罚额度，增加违法成本，并赋予草原执法部门行政强制执行权。同时，建议考虑出台草原生态保护行政执法与刑事司法衔接工作的实施办法，加大对破坏草原犯罪行为的打击力度。
人财短板制约监管效力
记者了解到，基层草原监管部门普遍存在人员和经费短缺、草原保护执法装备技术落后等情况，不利于草原有效保护。
例如，锡林郭勒草原国家级自然保护区管理局为正科级单位，机构级别相对较低，对级别较高的牧场、企业监管时存在一定障碍。同时，管理局共有20名工作人员，虽然一半以上长年坚守在基层管理站工作，但是保护区面积大，仅核心区就有580平方公里，难以做到全方位、无死角监管。此外，日常管护经费较为紧张，特别是对在保护区内修路等建设项目的施工、运营全过程监管时，缺乏必要经费，给相关工作的有效开展带来困难。
在锡林浩特市等地，一名执法人员负责四五十万亩草原的监管工作，点多面广，仅适用传统手段和设备来管理，难度非常大。记者看到，目前，草原保护执法装备以照相机、记录仪等传统设备为主。在草畜平衡工作时，工作人员核实牲畜数量仍以现场点数为主，人力、物力耗费较大，难以满足信息化、现代化工作需求。
对此，多位受访基层干部建议，国家有关部门对草原生态保护装备技术给予支持。或可与有关科研部门合作研发，并向基层提供高端、精准的装备技术，如遥感技术、光电技术装备等，为基层高效工作提供装备技术支撑。同时，也希望国家加强基层草原监管机构配置，明确职责、解决编制、建好队伍、提升能力，进一步完善监测机制、实行动态评估。LW
过度开垦损伤“绿屏风”
◆ 国家农林政策不对等、不平衡，支持“三农”的有关政策、种粮享受的各项补贴远远高于林业，应尽量让农户猎户退耕后的收入与种植农作物收入相当
文/《瞭望》新闻周刊记者 殷耀 邹俭朴 于嘉
作为我国面积最大、生态区位最重要的森林生态功能区和木材资源战略储备基地，大兴安岭是东北多条河流的水源涵养地，维护着呼伦贝尔大草原和东北粮食主产区的生态安全，是中国北方重要的生态安全屏障。
▲ 内蒙古呼伦贝尔白鹿岛风光旖旎 杨乐摄
近日，《瞭望》新闻周刊记者在内蒙古大兴安岭林区采访发现，大兴安岭东南麓的大量已垦林地影响水源涵养等功能的发挥，并对下游松嫩平原的生态平衡造成不良影响。
为修复和保护生态，已垦林地需逐步清退。然而，这些林地享受的政策相互打架、地界模糊权属存争议、耕种者背景复杂，清退十分艰难。受访基层干部希望，国家加快制定针对性政策，指导和支持地方分类施策，让重要森林生态功能区内的耕地逐步有序退出，并保证农户和猎民的生计、出路。
林地被垦如斑秃
《瞭望》新闻周刊记者由内蒙古兴安盟乌兰浩特市驱车一路向北，途经扎赉特旗、扎兰屯市、阿荣旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗等地，一路放眼望去，无论平原山坡，凡是能种庄稼的地方基本已被耕地覆盖。
只见黑黢黢的沃野这儿一片、那儿一片，分割着成片的森林，看上去就像得了斑秃。当地上岁数的百姓把毁林开荒戏称为“脱裤子、扒衣服、摘帽子”，即先开垦岭下林地，再开垦岭坡山腰林地，最后岭脊林地也被毁而开垦，而且林间和山谷的湿地也未能幸免。
一些旗县（市）的林业局负责人说，六七十年前嫩江边都是森林，这么多年能种作物的林地都开垦了，森林边缘萎缩到加格达奇以北的阿里河、松岭一带，这里的积温已是农作物生长所需的最低限度。
记者沿途采访多个旗县（市）的相关部门了解到，大兴安岭脚下的嫩江曾是森林与草原的分界线，多年来的开荒种地使林缘由嫩江边不断向北退缩，保守估计已累计后退200公里左右，而耕地多出数千万亩。除了内蒙古的呼伦贝尔市、兴安盟外，黑龙江省境内的大兴安岭东南缘也开垦了大量的农田。
少数地方仍有“拱地头、扩地边”等零星的违法垦荒行为。大杨树林业局一名干部说，在利益驱动下“拱地头、扩地边”仍是顽疾，“大马力拖拉机开一圈就多出一条垄，看都看不住”，仅大杨树林业局范围内，一年相关的林业案件就达上千起。
▲ 农牧交错地带的草原上种植的大片经济作物和树林（无人机航拍于7月18日）。
历经四次毁林潮
19世纪末之前，大兴安岭南麓都是原始森林，中东铁路修建后，俄罗斯人大批涌入，清政府放“地票”，开荒种地由此开始，至今已持续120年。新中国成立后，大兴安岭地区大致经历过4次较为严重的毁林开荒：
20世纪五六十年代林区开发建设初期，部队成建制转业，建立农场开垦种植，地方也成立了不少农场。林业局为解决职工生计问题，组织职工在适合种植的区域开垦种地。
从20世纪70年代起，外来人口大量涌入大杨树、毕拉河等地区，散居于林区腹地，在当时没有明确禁止的政策下，砍伐了部分林地，开垦为农田谋生。
20世纪八九十年代，属地政府和一些企业借国家农业开发之机向黑土地进军，部分林权证内的林地被开垦。少数干部利用手中职权，非法开垦林地归己所有，或非法转卖耕地牟利，有的耕地几经转卖，已分不清最早的开垦者为谁。有的林业局为摆脱资源危机和经济困境，调整产业结构，进行复合经营，或毁林垦地出租。当时，大杨树、毕拉河等林业局开垦了部分林地，种植大豆、小麦等农作物。
1998年国务院明令禁止毁林开垦后，大规模的毁林开荒虽已被制止，但一些耕种者仍年年向外扩几犁，森林在不知不觉中被蚕食着。
受访林业工作者和基层干部担心，由于林区及周边人口众多、身份复杂，零星的违法开垦行为无法完全杜绝。2018年春季起，内蒙古大兴安岭林区开展毁林开垦专项整治行动。其中，大杨树、毕拉河、吉文三个重点地区70天内破获毁坏林地刑事案件176起，追究刑事责任100余人，收回开垦林地3万亩。此次行动虽起到震慑作用，但非治本之计。
生态功能受威胁
大兴安岭问题研究专家、内蒙古呼伦贝尔市政协原主席巴树桓说，目前呼伦贝尔市耕地总量为2600多万亩，主要集中在大兴安岭林缘地带的山前平原。无论是林地还是林间草地，均属森林功能区，开垦成耕地势必对生态造成负面影响。特别是具有水源涵养功能的大兴安岭林区，如果过度开垦，很可能给下游的松辽平原带来生态灾难。
森林水源涵养能力下降，水土流失加重，抵御自然灾害的能力明显下降。中国社会科学院社会学研究所副研究员吴乔说，大兴安岭林区大量自然植被被农作物代替，而农作物多为一年生草本植物，毁林开垦后地表裸露时间长、水土保持能力差。
2013年，莫力达瓦达斡尔族自治旗等地发生洪灾，洪水和泥石流冲坏多处道路桥梁，多处塌方和农地水毁。虽然这年降雨量偏大，但据当地人记忆及水文资料，1949年以来曾经历过数次规模相当的降雨，此前却未造成如此严重的破坏，其主因就是毁林毁草开垦导致的抗灾能力下降。
森林功能区内农药化肥的使用影响河流湖泊水质。据了解，最近几十年来，大兴安岭涉农地区大量使用农药，一些包装物被丢弃于池塘、河沟、田边，残留农药和废弃包装对水体和土壤造成一定污染。巴树桓表示，农业污染物一部分渗入地下，一部分挥发，一部分被植株固定吸收，还有很大一部分进入河流，其中有的能降解，但磷、氟之类则无法降解。
森林周边数千万亩耕地也给防火带来巨大压力。毕拉河、大杨树等林业局的职工告诉记者，林业施业区基本被耕地包围，由于周边农业人口较多，前几年几乎年年出现火情。今年5月，记者在大兴安岭东南麓个别地方看到，小山包上冒着星星点点的火光，是有人烧荒时不慎将山林引燃的。
政策打架权属不清
记者多方采访获悉，呼伦贝尔市境内重点国有林管理局林权证范围内的耕地有340多万亩，地方林业部门林权证范围内的耕地有700多万亩，这1000多万亩耕地都是从20世纪50年代至今开垦的林地，为了修复和保护生态，退耕还林还草势在必行，但清理起来举步维艰，其难题有三：
一是政策打架。内蒙古大兴安岭重点国有林管理局统计，其林权证范围内有211.33万亩开垦林地被划入基本农田，310.2万亩开垦林地农猎民享受国家种粮补贴，283.39万亩开垦林地农猎民向属地政府交纳费用，10.44万亩开垦林地被核发土地使用证。清理种了多年庄稼的林业用地举步维艰。
二是林地地界模糊导致权属争议。内蒙古大兴安岭重点国有林区林权证由原林业部在1991年至1999年之间陆续颁发给重点国有林区各林业局。受工作条件和技术水平制约，部分地块的现地理位置与林权证的图面位置存在偏移和误差，造成国有林区土地地界模糊，引发土地权属争议。
三是耕种者背景复杂。在大兴安岭东南麓地区，记者了解到，耕种已垦林地的主体有国有农场、林业局、部委机构、个体农户、猎民、部队，还有归黑龙江省管辖的单位，有的地已经转手多次，责任主体多，摸底和清退成本较大。
可按时间段分类施策
多位受访林业专家和基层干部建议，按照“尊重历史、兼顾现实”的原则，可根据已垦林地形成的时间段，分类进行清退等处置。
1998年起，国家严格保护林地，制止毁林开垦违法行为，但因技术手段、管理办法落后，仍有少量林地被违法开垦；2012年，自治区开展打击违法占用林地专项行动，毁林开垦现象被有效遏制，但仍有零星的“拱地头、扩地边”现象。受访专家和基层干部认为，清理已垦林地时，可将这两个年份作为时间节点，分类施策。
对2012年以后开垦的林地坚决收回，对相关涉案人员依照法律坚决打击、一查到底。
对1998年至2012年开垦的林地，
一是当时已处理但又复垦的必须收回，并按照新毁林开垦从重处理；
二是已纳入基本农田、享受粮食补贴、向属地政府缴纳费用或核发土地使用证的农地，需要国家研究决策如何处置，建议将这些地申请退出基本农田后，对农猎民适当补偿，逐步退耕还林；
三是没有纳入基本农田、没有享受粮食补贴、没有向属地政府缴纳费用、没有核发土地使用证的林地，建议根据土地耕种情况适当补偿后，逐步退耕还林。
对1998年以前形成的已垦林地，
一是林区林权证颁发之前开垦的农地，不应定性为毁林开垦或违法开垦，由于林区交通不便、运输困难，这部分农地为解决林区居民吃菜难发挥巨大作用，建议予以保留；
二是20世纪90年代形成的农地，主要集中在鄂伦春自治旗，当时开展复合经营，搞农业一、二期开发，以及村民自发开垦形成这些垦荒地。鄂伦春自治旗既是国贫旗县，又是人口较少民族聚居区，如果强行退耕还林或将使大量村民失去生活来源。若要回收这部分农地，应在妥善安置村民前提下，逐年退耕还林，不能急于求成“一刀切”。考虑到地方财力有限，安置补偿需要国家支持。
▲ 游人在内蒙古赤峰市克什克腾旗乌兰布统草原拍摄秋季风光 王正摄
可按类型认定垦荒地退留
也有观点认为，可根据生态功能区的不同类型，对已垦林地宜退则退、宜粮则粮。
受访基层干部建议，国家加大投入力度，支持地方进一步摸清“生态家底”，对河流水源附近地区、沙化趋势明显地区和重要森林生态功能区的已垦林地尽可能全部清退，对非重要生态功能区的优质耕地，则适当保留。
在清退已垦林地过程中，基层建议，国家支持地方重新划定基本农田，让宜退的基本农田能够退出，更好地发挥生态功能，让宜粮的非基本农田纳入基本农田范畴，更好地保障粮食安全。
在退耕补偿方面，可将林区开荒耕地纳入国家退耕还林政策范围，在权属性质不变、用途严格管制、生态功能得到改善的前提下，由林业和地方拟定出台相关政策，支持农户弃种传统的粮食、蔬菜，而采取承包林药间作或种植蓝莓、大果沙棘、榛子等方式取得收益，从长远上解决他们的生计问题，缓和农林矛盾。
受访林区干部也表示，国家农林政策不对等、不平衡，支持“三农”的有关政策、种粮享受的各项补贴远远高于林业，由于耕种收入高、周期短、见效快、智力投入少，为了提高农户和猎民退耕还林还草的积极性，应尽量让他们退耕后的收入与种植农作物收入相当。LW
绿富同行
文/《瞭望》新闻周刊记者 殷耀 任军川 于嘉
“不要再让农牧民守着林草等‘绿色银行’过紧巴日子。”在内蒙古部分农村牧区采访时，《瞭望》新闻周刊记者发现，个别地方未能兼顾生态保护修复与百姓增收，生态建设难以精准长效。在建设生态文明、推动绿色发展的过程中，需要让群众见到实实在在的效益。
农民得不到实惠，生态建设就很难坚持
“眼瞅着5亩多地的退耕补贴就要停了，每年收入减少四五百元。”兴安盟乌兰浩特市乌兰哈达镇腰乐嘎查农民包铁军说。与包铁军一样，自治区部分农牧民和基层干部对2000年初启动的第一轮退耕补助政策陆续到期感到担忧。
有受访农民给记者算了一笔账，现在种一亩地，能拿粮食直补、玉米生产者补贴等一二百元，而退耕地没有这些政策，“若再停发退耕补贴，心里很难接受。”
“如果农民得不到实惠，生态建设就很难坚持下来。”赤峰市松山区夏家店乡某村党支部书记说，2002年村民在政府引导下退耕种杏树，本以为能尽快见效，可三四年过去了，树上还没挂果，个别农民耐不住性子，把杏树砍了偷着复耕。后来，随着盛果期到来，坚持种杏树的农民赚了钱，全村人植树的热情才又被调动起来。
“乡里想发展苹果树等经济林，但启动资金缺口大，光有资源没有资金，光有想法没有办法，相关工作进展缓慢。”鄂尔多斯市准格尔旗暖水乡副乡长康文忠说，生态脆弱地区农牧民生活本就困难，若不充分考虑他们的经济利益，生态建设就成了应急之策、治标之策。
还有基层干部告诉记者，比如城郊土地和荒山荒坡多已承包到户，政府造林绿化就要花钱向群众租地，可是，财政吃紧的地方拿不出租地钱，让企业接手又常发生补偿纠纷，容易引发群众不满，让生态建设变了味。
▲ 内蒙古赤峰市克什克腾旗乌兰布统草原 王正摄
算好“生态”与“生计”账
在通辽市奈曼旗土城子乡平顶山村，记者看到，漫山遍野种着大扁杏树。
这个村200多户人家借助退耕还林、小流域综合治理等项目，累计栽植一万亩大扁杏、沙棘等经济林。村支书杜福明说，去年旱得厉害，旱地基本绝收，但一亩盛果期大扁杏仍有七八百元收入。
“种一亩粮最多挣二三百元，现在捡杏核收入至少翻了一番。”村民李九新说，他前几年承包了一个山头种大扁杏，去年刚挂果，产了1000公斤杏核，卖了近万元。
记者在调研中发现，部分生态脆弱地区在保护修复生态的同时，能够充分考虑农牧民的生存和发展问题，调动了群众搞生态建设的积极性，走上了治理与致富共赢的路子。
在科尔沁沙地南缘的赤峰市敖汉旗萨力巴乡萨力巴村，44岁的农民刘波从2007年起先后流转承包50多户农民的600多亩退耕还林地，在林业部门指导下改造残次林，补植小苹果、沙果等经济林，去年收入10多万元。
敖汉旗林业局局长陈学勋说，2011年至今，全旗把8万亩残次杨树林改造为水果经济林，国家京津风沙源治理每亩补贴500元、市旗两级财政每亩各投入200元，盛果期果树林亩均产值超过3000元。
在拥有乌兰布和、腾格里两大沙漠的阿拉善左旗，记者看到了一片片望不到边的梭梭林。阿拉善左旗林业工作站站长刘宏义说，以前老百姓砍伐梭梭、红柳烧柴，植被退化严重。近十多年，政府以荒山荒地造林项目为支撑，鼓励人们种梭梭，不仅发补贴，还推广肉苁蓉嫁接技术，农牧民造林的积极性大幅提高。现在，全旗人工梭梭林达230万亩，其中32万亩嫁接了肉苁蓉。
“收入比过去放牧翻了番，还挡住了风沙，很多人都来向我‘取经’，也想种梭梭。”阿拉善左旗宗别立镇茫来嘎查牧民王美英说，2014年她给600亩梭梭嫁接肉苁蓉，去年产出2.5吨，收入达7万余元。
调动群众植树种草积极性
植树种草如何与农牧民脱贫致富紧密结合，是受访干部群众最关心的问题。
要让参与第一轮退耕还林的农牧民持续受惠。通辽市林业局退耕还林办公室主任杜金松说，对于第一轮退耕补贴到期后没有收益的农民，希望国家扩大公益林补偿范围，尽量将他们的退耕还林地纳入公益林范畴，或延长退耕补贴期限，不减少农牧民收益。
引导地方将生态保护修复与乡村振兴、群众增收紧密结合。有受访基层干部建议，国家在安排生态建设项目时，鼓励基层因地制宜种植经济林和优质牧草，在林草产业上加大扶持力度，支持基层探索把林业、水利、国土等部门的项目有机整合，打造更有实效的林草产业基地。
还要支持地方创新机制，充分调动农牧民和社会力量建设生态的积极性。鄂尔多斯市林业局局长韩玉飞说，全市实施“掏钱买活树”的造林机制，农牧民在自有荒地上承包造林，林业部门验收后，按比例对各类苗木分类补贴，既调动农牧民造林积极性，又解决了林业部门落实造林地块难的问题。目前，全市以这种方式在荒山荒地种树超过20万亩，带动5万多名农牧民参与。LW
刊于《瞭望》2018年第46期
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